Varga Attila: Egy “láthatatlan” alkotmányos elvről

Vannak láthatatlan, szövegszerűen nem rögzített, de különösen hiányuk/megsértésük esetén nagyon is jól érzékelhető alkotmányos elvek. Ilyen az alapvető közhatóságok, a hatalmi ágak közötti kölcsönös tisztelet és lojális együttműködés elve/követelménye.

Ez az elv tehát, tételesen nincs az alkotmányban rögzítve, de bizonyos alkotmányos alapelvekből és szabályozásokból, általában az alkotmány egészének szellemiségéből, mintegy nyilvánvaló evidenciaként mégis leszűrhető. A szövegszerű rögzítés hiánya talán azzal is magyarázható, hogy a kölcsönös tisztelet, az emberi (beleértve az intézményi) magatartás és jólneveltség szükséges, elengedhetetlen velejárója, a lojális együttműködés pedig nyilvánvalónak tűnik tételes szabályozás nélkül is.

A közhatóságok közötti lojális együttműködés leginkább a hatalommegosztás elvéhez köthetően, bár első látásra annak ellentmondva jelenik meg. A látszólagos ellentmondás, az alapvető közhatalmi funkciók (törvényhozás, végrehajtás, igazságszolgáltatás) intézményi és funkcionális elkülönülésének követelményéből adódik. Valójában azonban nem egy a hatalommegosztásos elv lényegi tartalmát kijátszó „cinkos” együttműködésről, hanem az állam jó, hatékony működését, a hatalmi patthelyzetek, különböző természetű (politikai, jogi, igazgatási) konfliktusok megelőzését, elkerülését is biztosító elvi (minimálisnak tekinthető, de egyben alapvető) államszervezeti követelményéről van szó. Következésképpen, a lojális együttműködés elve nem mond ellent a hatalommegosztás elvének, hiszen még a klasszikus montesquieu-i hatalommegosztás is feltételezte a hatalmi ágak közötti együttműködést, ami a szétválasztás és a kölcsönös ellenőrzés révén éppen a közöttük lévő egyensúlyt biztosítja.

Az azonban bizonyos, hogy a lojális együttműködés nem jelenti a közhatóságok hatásköreinek egymás közötti „kölcsönvételét”, elvonását, bár ez ma a közhatalmi jogosítványok gyakorlásában nagyon is érzékelhető, és amit leginkább a „mindenki a másik dolgával van elfoglalva” szólással lehetne jellemezni.

Az lojális együttműködés elvének másik kapcsolódási pontja a jogállamiság. A jogállamiság meglehetősen összetett tartalmú fogalom, mely különböző követelmények rendszerét jelenti. Legáltalánosabb, és egyben leginkább leegyszerűsített, de lényegét jól kifejező értelmében, a jogállam a törvények uralmát, a törvények mindenki (első sorban pedig a közhatóságok) általi tiszteletét jelenti. A törvények betartása viszont egyfajta törvénykövető/jogkövető magatartást feltételez, ami közhatóságok esetében (is) a törvény jóhiszemű alkalmazását és általában olyan magatartás és alkotmányos gyakorlat kialakítását jelenti, amely nem valósítható meg a közhatóságok közötti kölcsönös tisztelet és lojális együttműködés nélkül.

Egy fejlett, konszolidált alkotmányjogi és politikai kultúra megköveteli a közhatóságok közötti kölcsönös tiszteletet és lojális együttműködést, akkor is, (és különösen akkor) ha ezen közhatóságok (parlament, kormány, államfő) politikai opciói, értékei eltérőek, vagy éppen ellentétesek. A hatalmat gyakorlók önmérséklete, alkotmányos szerepük szigorú betartása, oly módon, hogy hatásköreiket nem lépik túl, irányadó kellene, hogy legyen nemcsak a jó együttműködés biztosítása érdekében, de végső soron az alkotmány realizálódása, érvényesülése, az alkotmányosság állapotának a megteremtése/megvalósulása miatt is.

Ahol nem lehet követelményként elfogadni a lojális együttműködést (de a kölcsönös tiszteletet igen), az bármelyik közhatóság és az igazságszolgáltatás közötti viszony, amely sokkal merevebb, tartózkodóbb és távolságtartóbb kell, hogy legyen, éppen az igazságszolgáltatás intézményrendszerének, és ezen belül a bírák függetlenségének a lehető legteljesebb biztosítása érdekében.

A lojális együttműködésre a különböző hatalmi ágak, leginkább a törvényhozó és végrehajtó hatalom között, vagy a végrehajtó hatalmon belül, és ezek közhatóságai között azért van szükség, hogy különböző jogi jellegű, alkotmányos természetű és politikai indíttatású konfliktusokat megelőzzenek, elkerüljenek. Tehát mondhatjuk, hogy preventív hatású lehet ez a fajta együttműködés. Másrészt biztosíthatja a hatékony döntéshozatalt, a közhatóságok jó, harmonikus (külön-külön és együtt megvalósuló) működését, összességében az állampolgárok érdekében történő, jogállami keretekben történő állami funkciók/feladatok ellátását. Azaz, egy másik láthatatlan elv/követelmény, a legszélesebb értelemben vett jó kormányzás elvének teljesülését.

Ezt a „láthatatlan”, de nagyon is valóságosan létező elvet, a közhatóságok közötti kölcsönös tisztelet és lojális együttműködés elvét, részint az Alkotmánybíróság fejlesztette ki, döntései révén, különösen azokban az esetekben, amikor a közhatóságok közötti alkotmányos természetű jogvitákat oldotta meg, de hasonló hiányosságok megállapítására a normakontroll, főként előzetes normakontroll keretében is sor került. Ezen túlmenően pedig a Velencei Bizottság több Romániára vonatkozó jelentése, véleményezése is kifejezetten hangsúlyozta ezen elv érvényesülésének a szükségességét.

A szerző egyetemi docens (Sapientia EMTE JTI), alkotmánybíró.