Fábián Gyula: BREXIT 1975-2016 – egy EU-tagállam kilépésének jogi vonatkozásai

A három Európai Közösséget[1] létrehozó hat európai állam[2] az ötvenes években az alapító szerződések aláírásakor megegyezett abban, hogy nem írnak elő kilépési lehetőséget, mert ez összeegyezhetetlen lenne az európai integráció szellemével. A latinból származó integráció egy egész újrateremtését jelenti, esetünkben egy politikailag darabokra szakadt, keresztény és művelt kontinens egységének az újjáteremtését. Ez főleg az EGK és az Euratom nemzetközi szervezetek esetében volt tényleges, ugyanis amíg az ESZAK-ot a felek ötven évre, vagyis meghatározott időre hozták létre, addig a másik két közösséget végtelen időre tervezték, nem titkolván azt, hogy ezen szupranacionális nemzetközi szervezetek hosszútávú célja egy olyan integráció, amely egy európai föderalisztikus állam létrehozását jelenti.

BN-MR809_BREXIT_8S_20160219172453
Ebből a szempontból erkölcsileg elfogadhatatlan volt, hogy kilépési lehetőségeket írjanak elő, mert logikai szempontból nem építheti hatékonyan valaki úgy a közös házat, hogy állandóan arról gondolkodik, hogy ő nem fog ebben lakni. Ugyanakkor az alapítók a kezdetektől elvetették a machiavellisztikus, mindenároni integráció útját és lehetővé tették, hogy egy tagállam csak akkor bólintson rá az integráció mélyülésére, ha ez számára is előnyös. A luxemburgi és joaninai kompromisszumok, Grönland autonóm terület kilépése 1985-ben a közösségi jog hatálya alól, az EU Alkotmánytervezetének elutasítása Franciaországban és Hollandiában, néhány kiemelkedő példát szolgáltatnak arra, hogy itt nem demagógiáról van szó, hanem a szubszidiaritás, hatékonyság és arányosság elveinek tényleges alkalmazásáról.

Az Egyesült Királyság 1950-ben birodalmi önteltsége miatt elutasította a Schumann-tervet és az európai közösségekben való részvételt, de miután sorra veszítette el a gyarmatait, később többször is kérte a felvételét a már működő közösségekbe, de ezeket a kéréseket a gaullista Franciaország ellenállása miatt az alapítók elutasították. Meg kell említeni, hogy a kikosarazott Anglia kezdeményezésére 1960-ban létrejött az EFTA[3], mint alternatív kereskedelmi nemzetközi szervezet, amely az európai közösségekkel kellett volna versenyezzen.

Az EFTA-felfogás, amely nem foglalta magába a vámunió létrehozását, csak a vámtarifák kölcsönös csökkentését, nem tudta felvenni a versenyt a közös piaccal és 1973-ban, miután Franciaország új elnöke Georges Pompidou lett, Anglia élt a lehetőséggel, hogy csatlakozzon a három európai nemzetekfölötti közösséghez. Ettő kezdve Anglia állandóan próbálta akadályozni az integrációs folyamatot, kiérdemelve a “finom homok” státusát, amely lassan folyik a majdnem tökéletes “német-francia európai motorba”.

A “Perfidious Albion” jelzőt, már a 17. században kiérdemlő Angliában[4], csatlakozása után  2 évvel, Harold Wilson miniszterelnök szervezésében 1975 június 5-én már referendumot tartottak a Közösségekben való maradásról, de a brit nép 67,2%-a a bennmaradásra szavazott[5].

Ennek a referendumnak az eredménye és a kilépési lehetőség szabályozásának hiánya, négy évtizedre lehűtötte a kedélyeket az Egyesült Királyságban, de az ún. angol reálpolitikusok továbbra is próbáltak minél több fenntartást és kivételt kiharcolni országuknak a közösségek és később az Európai Unió jogszabályaival szemben.

Jogi és erkölcsi szempontból a fordulópontot a Lisszaboni Szerződés hatálybalépése jelentette 2009. december 1-én, ugyanis az Európai Unióról szóló szerződés[6], “demokrácia-deficitet” leépítendő gesztusként 50. cikkében előírta a kilépés lehetőségét.

A következő sorokban ennek az előírásnak az elemzésében próbáltam kitérni azokra az aspektusokra, amelyeket az újságírók, politikusok és politikai elemzők negatív és pozitív hangvételű állításaikban eddig eléggé pontatlanul és rémisztő stílusban juttattak el az esetleges újabb kilépési referendumok döntéshozó közönségéhez.

Az 50. cikk 1. bekezdése szerint „saját alkotmányos követelményeivel összhangban a tagállamok bármelyike úgy határozhat, hogy kilép az Unióból“. Ennek értelmében Anglia lebonyolíthatta a referendumot és feltehette a híres kérdést[7], amelynek az eredménye az lett, hogy 51,89 %-a a megkérdezetteknek az EU-ból való kilépésre szavazott. Itt meg kell említeni, hogy a mostani kérdésfeltevés az 1975-öshöz képest, nyíltan manipulatív volt és a “divide et impera” elv szerint kilépőkre és maradókra osztotta a választókat, ezáltal a “futball feltalálói” két ellenséges táborba tudtak csoportosulni és ezek után már nagy volt az esélye annak, hogy a brit zászlót lobogtatók győznek az EU zászlaját lobogtatókkal szemben.

Az 50. cikk 2. bekezdésének 1. mondata szerint „a kilépést elhatározó tagállam ezt a szándékát bejelenti az Európai Tanácsnak”. Anglia ezt a szándékát július 20-ig nem jelentette be, habár az új kormány, amelyet Theresa May vezet már tartalmaz egy olyan minisztériumot David Davis vezetésével, amely a kilépési tárgyalásokkal kell foglalkozzon. Ugyanakkor a skót kormány határozottan kéri a brit szövetségi vezetést, hogy vegye figyelembe a skótok EU-ban való maradási többségi szavazatát. Ezen kérés hatására Theresa May kijelentette, hogy csak akkor fogja a kilépési kérést letenni, amikor ebben a témában teljes brit állam közös nevezőre jut.[8] Ez a próbálkozás viszont hónapokig vagy évekig is elnapolhatja a kilépési kérés benyújtását, ha arra gondolunk, hogy a Brexit hatására Skócia újabb népszavazást akar kiírni a függetlenedésről.

Amennyiben erre az egyoldalú kilépési szándékot bejelentő jogi aktusra sor kerül az Egyesült Királyság részéről az 50. cikk 2. bekezdésének 2. mondata szerint „az Európai Tanács által adott iránymutatások alapján az Unió tárgyalásokat folytat és megállapodást köt ezzel az állammal, amelyben az érintett államnak az Unióval való jövőbeli kapcsolataira tekintettel meghatározzák az illető állam kilépésének részletes szabályait”.

Nagyon fontos megemlíteni azt, hogy az 50. cikk 2. bekezdésének 3. mondata szerint „ezt a megállapodást az Európai Unió működéséről szóló szerződés[9] 218. cikke (3) bekezdésének megfelelően kell megtárgyalni”. Ez azt jelenti, hogy a Bizottság, illetve az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselője ajánlásokat nyújt be a Tanácsnak, amely a tárgyalások megkezdéséről határozatot fogad el, amelyben kijelöli – a tervezett megállapodás tárgyától függően – az Unió főtárgyalóját vagy tárgyaló küldöttségének vezetőjét. Az Európai Tanácsnak[10], illetve a Tanácsnak[11] a kilépő tagállamot képviselő tagja az Európai Tanács, illetve a Tanács rá vonatkozó tanácskozásain és a rá vonatkozó határozatok meghozatalában nem vesz részt.

Végül az 50. cikk 2. bekezdésének 4. és utolsó mondata szerint „A megállapodást az Unió nevében a Tanács köti meg minősített többséggel eljárva, az Európai Parlament egyetértését követően”. Mivel a Tanács nem a Bizottságnak vagy az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselőjének a javaslata alapján fog eljárni, a minősített többséghez a részt vevő tagállamokat képviselő tanácsi tagok legalább 72 %-ának és egyben az ezen államok népességének legalább 65 %-át kitevő tagállamokat képviselő szavazata szükséges (238. cikk, 3. bek., b pont, EUMSZ).

Ha nem születik meg egy ilyen megállapodás, akkor  az  50. cikk 3. bekezdésének  értelmében a kilépési szándék bejelentésétől számított két év elteltével a Szerződések az érintett államra többé nem alkalmazhatók, kivéve, ha az Európai Tanács az érintett tagállammal egyetértésben ennek a határidőnek a meghosszabbításáról egyhangúlag határoz. Ez gyakorlatilag azt jelenti, hogy egyetlen tagállam is megvétózhatja Anglia akadékoskodásának a végtelenségig való elhúzódását és ezzel véget vethet ezen állam tagállami státusának.

 A kilépési forgatókönyvek jogi vonatkozásai a következőképpen alakulhatnak:

  1. Az Egyesült Királyság nem jelenti be a kilépési szándékát és a népszavazási eredmény ellenére, továbbra is teljes jogú tagállamként kell őt kezelni, ugyanis a kilépési referendum nem jelenti még azt, hogy e tagállam esetében fennállna az egyértelmű veszélye annak, hogy súlyosan megsérti az EUSZ 2. cikkében említett értékeket és nem lehet ellene aktiválni az EUSZ 7. cikkét[12].
  2. Anglia bejelenti kilépési szándékát és a kilépési tárgyalások után csak egy egyszerű megállapodás születik a különböző anyagi vonatkozások rendezéséről (európai alapok, finanszírozások lezárása, a költségvetési tartozások kiegyenlítése), valamint a vámunióból, közös agrár- és halászati politikából, Schengen-övezetből stb. való kilépésről.
  3. Anglia bejelenti kilépési szándékát és kérvényezi, hogy a volt EFTA-államokkal egyenlő státust adjanak neki a portói szerződés[13] alapján az Európai Gazdasági Térség (EGT) keretén belül. Mivel az EGT megállapodás hatálya jelenleg a 28 uniós országra, valamint azEurópai Szabadkereskedelmi Társulás (EFTA) 4 tagállama közül háromra – Izlandra, Liechtensteinre és Norvégiára – terjed ki, az Egyesült Királyság több mint valószínű, hogy felvételét fogja kérni és nyerni az EU-ból való kilépés előtt az EFTÁ-ba.
  4. Anglia a kilépési megállapodásban megszerezheti a legkedvezményezettebb állam státusát az EU-val szemben és ennek segítségével a jövőben olyan harmadik államként fog működni, amely az EU-val szerződést kötött hasonló államok számára biztosított előnyökből válogathat.
  5. Anglia kilépése az EU-ból nem jelenti automatikusan az EURATOM elhagyását is, ugyanis ez a nemzetközi szervezet külön jogalanyisággal rendelkezik, viszont gyakorlati szempontból a helyzetet bonyolítja az a tény, hogy a fenti két szervezetnek közös szervei vannak beleértve például a Parlamentet is.
  6. Angliának a sajtó által javasolt többsebességes Európába való integrálása megvalósíthatatlan, ugyanis a “többsebességes együttműködés” jogilag az Amszterdami Szerződés által szabályozott megerősített együttműködésben nyert pozitív jogi horgonyra és csak a tagállamok által igénybe vehető.
  7. Amennyiben a jövőben Anglia kereskedelmi szempontból meg akarja őrizni kapcsolatait az EU-val, a már átvett uniós jog nagy részét kénytelen lesz alkalmaznia és a továbbiakban ahhoz, hogy exportképes maradjon az ún. mirror legislation útjára kell térjen, mint Japán, Dél-Korea vagy Törökország.
  8. Anglia kilépésével nemcsak az EU katonai és nukleáris ereje gyengül, hanem az EU-tagállamok képviseltségének a súlya is az ENSZ Biztonsági Tanácsában. Ez a tény valószínűleg sürgetni fogja Németország és Japán felvételét az állandó tagsággal rendelkező ötök közé. Ellenkező esetben az EU-nak létfontosságúvá válik, hogy minél jobb viszonyba kerüljön azzal az Oroszországgal, amely a napi kritikák ellenére a történelem során megmutatta, hogy a napóleoni, hitleri, oszmán vagy szovjet birodalmak kény- és rémuralmának megfékezése után, a daesh-féle mozgalmak semlegesítésekor is nélkülözhetetlen szerepet tud vállalni.
  9. A kilépés után az Egyesült Királyság az EUSZ 50. cikkének 5. bekezdése szerint később újra felvételét kérheti, viszont ebben az esetben kérelmére a 49. cikkben megállapított standard belépési eljárást kell alkalmazni.
  10. Anglia kilépése előidézheti a függetlenségi mozgalmak megerősödését nemcsak az Egyesült Királyságban, hanem más tagállamokban is. Ez a folyamat megfelelne „az egység a sokféleségben” hivatalos jelmondatnak és látszólag a nemzetállamokat gyengítené, valamint az EU-t erősítené, amennyiben az esetleges új államok is tagállamokká válnának.

PS: A fenti eszmefuttatás nem tűzte ki olyan gyakorlati kérdések taglalását, mint: mi lesz az angol nyelv státusával az EU-ban?; mi lesz a nemzeti kvóták szerint alkalmazott, csak angol állampolgársággal rendelkező EU-tisztviselőkkel?; mi lesz az angol állampolgárok tulajdonában lévő más tagállamok területén elhelyezkedő ingatlanokkal?; hogyan fogja Anglia kihasználni az EU Oroszország ellen irányuló embargóját saját javára? stb.

[1] Európai Szén és Acél Közösség, Európai Gazdasági Közösség, EURATOM.

[2] Franciaország, Németország, Olaszrország, Belgium, Hollandia és Luxemburg.

[3] European Free Trade Association vagy magyarul Európai Szabadkereskedelmi Társulás.

[4] Jacques Bénigne Bossuet, “Sermon pour la fête de la Circoncision de Notre-Seigneur” in: Oeuvres complètes, Volume 5, Ed. Outhenin-Chalandre, 1840, 264. o.

[5] A referendumon feltett kérdés a következő volt: Do you think the United Kingdom should stay in the European Community (the Common Market)?

[6] A továbbiakban EUSZ.

[7] A 2016. június 23-án feltett kérdés a következő volt: Should the United Kingdom remain a member of the European Union or leave the European Union?

[8] Deutsche Welle, 2016.07.16: Dauert Brexit-Hängepartie noch länger? in http://www.dw.com/de/dauert-brexit-h%C3%A4ngepartie-noch-l%C3%A4nger/a-19403676 – látogatva 2016.07.17-én.

[9] A továbbiakban EUMSZ.

[10] Az Európai Tanács a tagállamok állam-, illetve kormányfőiből, valamint saját elnökéből és a Bizottság elnökéből áll. Munkájában részt vesz az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselője. (EUMSZ, 15. cikk:, 2. bekezdés)

[11] A Tanács a tagállamok egy-egy olyan, miniszteri szintű képviselőjéből áll, aki az általa képviselt tagállam kormánya nevében kötelezettséget vállalhat és szavazhat. (EUMSZ, 16. cikk:, 2. bekezdés)

[12] EUSZ, 7. cikk: (1) A Tanács, a tagállamok egyharmada, az Európai Parlament vagy az Európai Bizottság indokolással ellátott javaslata alapján, tagjainak négyötödös többségével és az Európai Parlament egyetérté­ sének elnyerését követően megállapíthatja, hogy fennáll az egyértelmű veszélye annak, hogy egy tagállam súlyosan megsérti a 2. cikkben említett értékeket. Mielőtt ilyen megállapítást tenne, a Tanács meghallgatja a kérdéses tagállamot, és ugyanezen eljárásnak megfelelően ajánlásokat tehet neki. A Tanács rendszeresen ellenőrzi, hogy azok az okok, amelyek alapján ilyen megállapítást tett, továbbra is fennállnak-e.

(2) A tagállamok egyharmada vagy az Európai Bizottság javaslata alapján és az Európai Parlament egyetértésének elnyerését követően, az Európai Tanács, miután a kérdéses tagállamot felkérte észrevételei benyújtására, egyhangúlag megállapíthatja, hogy a tagállam súlyosan és tartósan megsérti a 2. cikkben említett értékeket.

(3) A Tanács, amennyiben a (2) bekezdés szerinti megállapításra jutott, minősített többséggel úgy határozhat, hogy a kérdéses tagállamnak a Szerződések alkalmazásából származó egyes jogait felfüggeszti, beleértve az e tagállam kormányának képviselőjét a Tanácsban megillető szavazati jogokat.

[13]Az Európai Gazdasági Térségről szóló megállapodást 1992-ben Portóban írta alá az akkori tizenkét uniós ország és a következő hat EFTA-ország: Ausztria, Finnország, Izland, Liechtenstein, Norvégia, Svájc és Svédország, Svájc azonban később elutasította a megállapodást. A megállapodás 1994-ben lépett hatályba. 1995-ben három EFTA-ország (Ausztria, Finnország és Svédország) csatlakozott az Európai Unióhoz. A megállapodást a 2004-ben uniós tagságot nyert 10 ország, majd a 2007-ben taggá vált 2 ország és végül Horvátország 2013-as csatlakozására való tekintettel fokozatosan módosították.


Dr. Fábián Gyula egyetemi docens a Sapientia EMTE Jogtudományi Intézetének társult oktatója.