Veress Emőd: Via Mala Europae I. Az európai integráció nehézségei. Az EU jogot sértő tagállami bírósági határozatok kérdése

Szakmai vitákon többször felmerült, hogy mi történik akkor, hogy ha a román bíróság sérti meg – végleges határozattal – az európai jogot vagy az Európai Unió Bíróságának (továbbiakban: EUB) korábbi határozatait.

Egy konkrét peres ügyben a román áruforgalmi adózási tényállás teljesen megegyezett az EUB által korábban tisztázott holland tényállással, illetve mindkét tagállami jog az ÁFA irányelv alapján jött létre, ezen irányelv átültetése révén.

Az ítélőtábla előtt folyó perben nyugodtan és magabiztosan lehetett meghivatkozni az EUB alapos érveket felsorakoztató ítéletét, abban a meggyőződésben, hogy az ügy meg van nyerve: az adójogi problémát a holland előzetes döntéshozatali kérelem megoldása során az Európai Bíróság egyértelműen tisztázta, a jogeset teljesen azonos, a román adóhatóság pedig tévedett. Az EUB ítéletét egészében, román nyelven benyújtásra is került az eljáró román ítélőtáblára.

Az ítélethirdetés majd az indoklás átvétele volt a hidegzuhany. Az ítélőtábla az adóhatóság javára döntött, az indoklásban pedig meg sem említi az EUB döntését, mert az a felperes javára értelmezte az európai áruforgalmi adózási szabályokat.

A helyzet kapcsán, a már említett szakmai vitákon elhangzott a következő érv:  nincs miért csodálkozni vagy felháborodni, mert a kontinentális jogrendszerekben, így a román jogrendszerben is, a bírói gyakorlat, a precedens nem jogforrás, a jogszabályok értelmezését a bíró szuverén módon elvégezheti. Így az EUB határozata sem kötelezi a konkrét ügyben eljáró román bírót.

A kérdés nem ennyire egyszerű.

1.) Induljunk ki a belső, román jogból. Az Alkotmány 148. cikkének (2) bekezdése a következőképpen rendelkezik: “a csatlakozás következményeként, az Európai Unió alapító szerződéseinek előírásai, valamint a többi kötelező jellegű közösségi szabályozás elsőbbséget élveznek az ellentétes belső jogszabályokkal szemben, a csatlakozási szerződés előírásainak tiszteletben tartásával.”

2.) A tagállami bíróságok rendszeresen kell az európai jogot alkalmazzák, akár közvetlen (például rendeletek), akár közvetett európai jogforrásokról van szó (például a tagállami jogba átültetett irányelvek).

Ha a tagállami bíróság előtt folyamatban levő eljárásban az európai jog értelmezésére vagy érvényességére vonatkozóan kérdés merül fel, a tagállami bíróság lehetősége, hogy kérelmezze az EUB-nál értelmezési vagy érvényességi határozat elfogadását úgynevezett előzetes (az alapeljárás lezárása előtti) döntéshozatali eljárás keretében. Sőt, az Európai Unió Működéséről szóló Szerződés 267. cikke szerint “ha egy tagállam olyan bírósága előtt folyamatban lévő ügyben merül fel ilyen kérdés, amelynek határozatai ellen a nemzeti jog értelmében nincs jogorvoslati lehetőség, e bíróság köteles az Európai Unió Bíróságához fordulni.”

Ez az előzetes döntéshozatali eljárás lényege. Az előzetes döntéshozatal közbenső eljárás a folyamatban levő tagállami eljárásban, a kérelemező tagállami bíróság pedig a saját határozatát az EUB értelmezési vagy érvényességi határozatának alapján hozhatja meg.

3.) Sokkal vitatottabb az így elfogadott értelmezési határozatok hatályának a kérdése (most az érvényességi határozatok kérdését nem vizsgálom). Visszatérve a példához, az egyértelmű, hogy a holland bíróság, amely az ÁFA irányelv értelmezését kérte, az kötve van az EUB értelmezéséhez. Viszont a román bíróság amely azonos ügyet kell megoldjon, kötve van-e az EUB holland helyzetre vonatkozó ítélete által?

Két értelmezés lehetséges.

4.) Az első értelmezés leginkább a mélyebb európai integráció hívei által elfogadott. Ezen álláspont szerint az EUB határozata kötelező nemcsak az előzetes döntéshozatal iránti kérelmet kezdeményező nemzeti (esetünkben holland) bíróság számára, hanem azt valamennyi tagállam bírósága (esetünkben a román ítélőtábla) is tiszteletben kell, hogy tartsa. Az EUB előzetes döntéshozatal során elfogadott értelmezési határozatának erga omnes hatálya van.

Ezt az értelmezést nyilván érvekkel is alá kell támasztani. Az adott példában az EUB holland kérésre megadott egy értelmezést (a helyes értelmezést), amelyet viszont a román bíróság figyelemre sem méltatott (nem alkalmazta azt, indoklásában említést sem téve az EUB vonatkozó határozatáról).

Az erga omnes hatály abból következik, hogy az előzetes döntéshoztali eljárásban az EUB nem jogesetet old meg, hanem tagállami bíróság kérésére általánosan kötelező erővel értelmezi az európai jogot, meghatározva, hogy a konkrét jogeset megoldására az európai jogot hogyan kell alkalmazni.

Előzetes döntéshozatali eljárás nélkül az eltérő tagállami jogi kultúrák sokfélesége az ellentétes értelmezések elburjánzásához,  az európai jog széteséséhez vezet, amely lerontja a jogállamot. Az egységes joggyakorlat biztosítása ezért elsőrendű fontosságú. Ebben az értelemben az EUB előzetes döntéshozatali eljárás során elfogadott határozatai igenis jogforrási jelleggel bírnak: a tagállami bíróságok kötelesek tiszteletben tartani ezeket az ítéleteket. Viszont az esetünkben a román ítélőtábla nem így járt el.

5.) A másik értelmezés, amely sokkal erőteljesebben ragaszkodik az Európai Unióról szóló Szerződés textusához, híven a kontinentális jogrendszer hagyományaihoz, nem ismeri el az EUB előzetes döntéshozatal során elfogadott értelmezési határozatainak erga omnes erejét. Ezen értelmezés szerint olyan esetben, amikor kétely merül fel (azaz a bíróság egyféleképpen akarja értelmezni az európai jogot, amelyet korábban az EUB már másképp értelmezett), és az adott bíróság utolsó fokon jár el (határozata ellen a tagállami jog szerint nincs már jogorvoslati lehetőség), e bíróság köteles az EUB-hoz fordulni, hogy az inter partes hatállyal adjon egy értelmezést (amely nagy valószínűséggel meg fog egyezni a korábbi értelmezéssel, vagyis az EUB kétszer kell ugyanazt az értelmezési feladatot elvégezze, annak érdekében, hogy a tagállami bíróságra kötelező legyen az EUB ítélete).

A román ítélőtábla ezen értelmezés szerint sem járt el helyesen, mert ha kételye merült volna fel az európai jog értelmezésének helyességéről, különös tekintettel arra, hogy az EUB korábban már értelmezte az ÁFA irányelvet és ő ezen értelmezésnek ellentmondó határozatot készült elfogadni, akkor új előzetes döntéshozatali eljárást kellett volna – kötelező módon – kezdeményezzen. Ezt elmulasztotta. (Amúgy az érthető, hogy nem fog az EUB korábbi értelmezési határozatának ellentmondó saját határozat elfogadására készülő nemzeti bíróság túl nagy lelkesedést mutatni az EUB-hez való fordulás során).

6.) Ha a lényeget vizsgáljuk, mindkét értelmezés finalitása azonos, vagyis az EUB fogja az európai jogot értelmezni, a tagállami bíróságok számára kötelező erővel.

De itt a következő kérdés merül fel: mi történik abban az esetben, amikor, mint a példa is mutatja, az utolsó fokon eljáró bíróság (esetünkben a román ítélőtábla) figyelmen kívül hagyja az EUB értelmező ítéletét, vagy, ha a második értelmezés útját választjuk, nem kezdeményez új előzetes döntéshozatali eljárást (ami pedig az Európai Unió Működéséről szóló Szerződés szerint a kötelezettsége volna)?

7.) A válasz nem egyértelmű. Az esélyek a helyzet rendezésére minimálisak.

A román jog a közigazgatási, így az adójogi perekben is biztosít egy érdekes lehetőséget. A közigazgatási bíráskodásról szóló 2004. évi 554. törvény létrehoz egy sajátos felülvizsgálati okot: a végleges határozat közlésétől számított 15 napon belül, amennyiben az a határozat megsérti az európai jog elsőbbségének az elvét, felülvizsgálattal lehet élni a határozat ellen. A felülvizsgálati kérelmet ugyanazon bíróság más tanácsa oldja meg, amely a megtámadott határozatot, a kérés iktatásától számított legtöbb 60 napon belül. E normával három gond is van: nem mindig létezett (adott pillanatban a jogalkotó hatályon kívül helyezte, alkotmánybírósági döntés helyezte hatályba vissza stb.), az európai jog előírásaiból ilyen felülvizsgálat biztosításának tagállami kötelezettsége nem következik (azaz a tagállami jogalkotó ezt bármikor felszámolhatja), és utolsó sorban önellenőrzést vált ki: ugyanaz a szintű bíróság (esetünkben ugyanaz az ítélőtábla másik tanácsa) fogja az ellenőrzést elvégezni, közvetlen kollégáik európai jogot sértő határozatát felülvizsgálni (vagyis nem biztos, hogy ennek a szabálynak a hatékonysága megfelelő szintű).

8.) Az európai jog megsértése megalapozza ugyanakkor a tagállam kártérítési felelősségét. Ez az előbb említett, csak közigazgatási perekben alkalmazható felülvizsgálattól eltérő kérdés, mert a felülvizsgálat utolsó kísérlet a helyzet érdemi rendezésére, míg a kártérítés kérdése nem csak közigazgatási, hanem bármely polgári perben felmerülhet, és az EU jogot sértő határozatot változatlanul hagyja.

Bármelyik értelmezést is fogadjuk el, a válasz a 6. pontban feltett kérdésre a következő: Románia, mint tagállam megsértette az EU jogot (vagy azért, mert a bírósága kötelező precedenst hagyott figyelmen kívül, vagy azért mert a bírósága nem fordult az EUB-hoz, amikor ez számára kötelező lett volna).

A tagállami kártérítési felelősség kérdésének útja is rögös.

A C-6/90 és C-9/90 ügyekben (Andrea Francovich és Danila Bonifaci és mások kontra Olaszország) az EUB megerősítette, hogy a tagállami bíróságok feladata, hogy biztosítsák az európai jog normáinak teljes körű hatályosulását, és védjék azokat a jogokat, amelyek e normák a magánszemélyekre ruháznak. Az EUB azt is megállapította, hogy az európai jogi normák teljes érvényesülése kérdésessé válna, és az általuk biztosított jogok védelme gyengülne, ha a magánszemélyek nem juthatnának kártérítéshez abban az esetben, ha az európai jog tagállamnak betudható megsértése következtében jogsérelem éri őket. A konkrét ügyben egy irányelv alapján a tagállamok garanciaalapot kellett felállítsanak azon munkavállalók javára, akiknek munkáltatójuk fizetésképtelenné válik, és ezért vesztik el munkahelyüket. Olaszország ezen irányelv átültetését elmulasztotta, ezért a felperesek kártérítési igénnyel léptek fel Olaszország ellen. Az olasz bíróság megállapította, hogy az irányelvre közvetlenül az olasz bíróság előtt a felek nem hivatkozhatnak, és előzetes döntéshozatali kérdéssel fordult az EUB-hez, hogy fennáll-e ilyen esetben állami felelősség. Az EUB válasza, hogy az elv, mely szerint az állam felelős a közösségi jog neki betuadható megsértésével a magánszemélyeknek okozott károkért, szerves része a Szerződés rendszerének.

Az EUB azt is megállapította ugyanebben az ügyben, hogy az államnak a nemzeti jog felelősségi szabályainak keretei között kell az okozott kár következményeit orvosolnia. Vagyis magánfél nem fordulhat az EUB-hoz, az európai jog erre nem hoz létre eljárást, hanem az állami felelősségre vonatkozó nemzeti jogi rendelkezések keretei között kell eljárni.

Láthatjuk, hogy ebben az esetben tagállami jogalkotási mulasztás a kártérítési felelősség alapja.

De mi van a mi esetünkben? Szembesült az EUB olyan üggyel, ahol a kártérítési felelősség alapja a tagállami bíróság európai jogot sértő végleges határozata? Álláspontom szerint a tagállami bíróságok is állami hatóságok, az igazságszolgáltató államhatalmi ág részei, magatartásuk kiválthatja az állam kártérítési felelősségét.

A problémát az okozza, hogy az európai jogot sértő, de végleges tagállami bírósági határozatokkal okozott károk megtérítése azzal jár, hogy az adott határozatot gyakorlatilag – még ha közvetett módon is – érdemben újra kell vizsgálni, mert ellenkező esetben nem lehet a jogsértést megállapítani.

Az EUB a C-224/01 (Gerhard Köbler kontra Ausztria) ügyben foglalkozott a kérdéssel. Nagyon óvatosan. Az EUB megállapította, hogy kivételes esetben, ahol az utolsó fokon ítélkező bíróság nyilvánvalóan megsértette az európai jogot, megállapítható a tagállam kártérítési felelőssége. A felelősség feltételrendszere a következő: a megsértett európai jogi norma jogok átruházását célozza magánszemélyekre, a jogsértés kellően súlyos legyen, köztvetlen okozati összefüggés legyen az államot terhelő kötelezettség megsértése és a sértett felek által elszenvedett kár között. A feltételek tartalmának pontos feltárása továbbra sem egyszerű feladat.

9.) Romániában a bírók és ügyészek jogállásáról szóló 2004. évi 303. törvény szerint az állam anyagilag felel a bírósági tévedésekkel okozott károkért. Polgári perekben azonban a kártérítési igény csak akkor gyakorolható, ha előzetesen, végleges határozattal megállapították az ügyben eljáró bíró büntetőjogi vagy fegyelmi felelősségét az eljárás során elkövetett cselekményért, és ez a cselekmény olyan természetű, hogy jogi tévedést eredményezett. Nem jogosult kártérítésre az a személy, aki az eljárás során bármilyen módon hozzájárult a bírósági tévedés bíró általi elkövetéséhez. A kártérítési kereset egy év alatt évül el.

Ezen jogszabályi rendelkezések valójában nincsenek összhangban a C-224/01 ügyben hozott EUB ítélettel, ugyanis a polgári perekben jelentősen leszűkítik az állami kártérítési felelősséget.

10.) Ingoványos talajon járunk. Nagyon sok a tisztázandó kérdés, a még nem kialakult és letisztázott megoldás, de ez a nagyon rövid, vázlatos levezetés is jelzi, hogy mennyire összetett, fontos, nagyon is gyakorlati jellegű kérdések merülnek fel az európai integrációs folyamatokban. Sokkal egyszerűbb lenne, ha a tagállami bíróságok, így a román ítélőtábla is tiszteletben tartaná az európai jogot.

Mivel az európai integrációs folyamatok összetettsége ezt indokolja, a Via Mala Europae sorozatot folytatni fogjuk.

Dr. Veress Emőd a Sapientia EMTE Jogtudományi Intézetének egyetemi docense, ügyvéd, nemzetközi választottbíró.